Le conseil d’Etat rejette ce moyen prenant le soin de préciser que : « Le rapporteur public, qui a pour mission d’exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement. Si le rapporteur public participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre, il ne fait pas partie de la formation de jugement et n’assiste pas au délibéré, tant devant le tribunal administratif que devant la cour administrative d’appel, dans les affaires sur lesquelles il a présenté ses conclusions. Ni le principe d’impartialité qui s’impose à toute juridiction, ni aucune règle générale de procédure ne s’opposent, à peine d’irrégularité de la décision rendue, à ce qu’un rapporteur public ayant conclu sur une affaire devant le tribunal administratif en première instance présente ses conclusions sur la même affaire en appel » (CE, 11 mars 2026, Commune de Thorigny-les-Villes, n°497920, point n°3)

 

Bien que cette décision ait pu être saluée par certains, enrobée du folklore qui les caractérisent désormais, une telle solution apparaît discutable tant en droit qu’en fait si l’on prend le temps d’en apprécier la portée comme les effets concrets que le principe posé est destiné à produire sur la situation des justiciables.

 

En droit d’abord, le conseil d’Etat prend le soin de rappeler que si le rapporteur public participe à la fonction de juger, il ne fait pas partie, devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel de la formation de jugement et n’assiste pas au délibéré (R.732-2 du code de justice administrative).

 

Une telle assertion conduit à assimiler la question de l’appartenance à la formation de jugement du rapporteur public avec celle, bien distincte de l’assistance au délibéré, notion qu’avait d’ailleurs bien pris le soin de dissocier le conseil d’Etat alors qu’était remis en cause la seule présence du rapporteur public au délibéré devant la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 12 avril 2006, Martinie c. France, n°58675/00, point 52).

 

Plus encore, une telle assertion conduit à créer une dissymétrie entre les fonctions de rapporteur public auprès des tribunaux administratifs, cour administratives d’appel et conseil d’Etat et alors même que cette dernière juridiction est amenée à exercer des fonctions de juge du fonds. Le rapporteur public, participe donc à la fonction de juger sans être membre de la juridiction devant les tribunaux et cours administratives d’appel, ce qui n’est pas le cas pour le rapporteur public devant le conseil d’Etat, le rapporteur public étant considéré comme membre à part entière de la formation de jugement (R.733-3 du code de justice administrative ; CE, 29 juillet 1998, Esclatine, n°179635 ; v. également : CE Sect., 21 juin 2013, Communauté d’Agglomération de Martigues, n°352427).

 

Une telle dissymétrie interroge d’autant plus que devant les tribunaux administratifs comme devant les cours administratives d’appel ne peuvent exercer les fonctions de rapporteur public que des membres du corps des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel.

 

D’un point de vue pratique, l’application de ce principe, ne peut conduire qu’à interroger sur les garanties entourant le procès administratif dont le justiciable doit bénéficier, ne serait-ce que pour nourrir la confiance que les citoyens doivent cultiver en la justice, toujours rendue au nom du peuple français (L.2 CJA).

 

Dans l’hypothèse où le rapporteur public a déjà eu à connaître du dossier et à rendre ses conclusions sur l’affaire en première instance, il apparait peu probable qu’il soit amené à se déjuger et proposer à la juridiction une solution différente de celle proposée quelques mois auparavant.

 

L’on pourra certes objecter que devant les tribunaux administratifs comme les cours administratives d’appel, le rapporteur public n’est pas membre de la juridiction, laquelle se trouve toujours libre de suivre ou non les conclusions. Cependant et bien qu’il ne semble pas exister de statistiques précises, un récent rapport parlementaire indiquait que dans 75% des cas, la juridiction suit les conclusions du rapporteur public, ce qui, dans les faits, interroge sur l’effectivité de cette impartialité de la juridiction.

 

La décision commentée livre d’ailleurs toute sa portée si l’on comprend qu’elle s’insère dans un édifice jurisprudentiel plus global construit par touches successives apportées par le conseil d’Etat.

 

On rappellera à ce titre que si les dispositions législatives du code de justice administrative prévoient la possibilité pour une partie de récuser un magistrat (L.721-1 CJA), celle-ci se trouve subordonnée à la double condition qu’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité, ce qui doit être précisément documenté (i.), et qu’il existe une juridiction supérieure à laquelle l’affaire soit susceptible d’être renvoyée (CE, 22 septembre 1993, n°147186) (ii.).

 

Ainsi, le conseil d’Etat a pu préciser qu’il était exempt de ce mécanisme, au motif qu’il n’existait pas de juridiction supérieure (CE, 16 juin 2004, n°246883). Dans une telle hypothèse, ne reste alors au justiciable que le bon vouloir du magistrat concerné à qui il est laissé le soin de se déporter s’il estime que cela est nécessaire (R.721-1 CJA).

 

Mais ce n’est pas tout. Le principe d’impartialité subjective de la juridiction connaît également de multiples aménagements, qui apparaissent, parfois contre-intuitifs.

 

N’est ainsi pas, à elle seule, contraire au principe d’impartialité (subjective) la circonstance que :

• Le juge des référés soit également membre de la juridiction qui va statuer sur le fond de l’affaire (CE, Sect., Avis, 12 mai 2004, n°265184), sauf dans l’hypothèse où à cette occasion, il a eu à traiter du fond ou de la recevabilité du recours au fond (CE, 30 janvier 2017, n°394206),
• Le magistrat ayant statué en juge du référé libertés statue ensuite en tant que juge du référé suspension (CE, 13 mars 2019, n°420014),
• Le magistrat soit rapporteur public dans une affaire pour laquelle il a été juge des référés (CE, 05 juillet 2017, n°402481),
• Le magistrat soit amené à délibérer de nouveau sur une affaire à la suite d’une annulation par le conseil d’Etat de la décision prise sur cette même affaire en raison d’une « impossibilité structurelle pour la juridiction à laquelle l’affaire a été renvoyée » (CE, 5 juillet 2022, n°449112),
• Le fait que le magistrat soit amené à délibérer sur un contentieux intéressant une collectivité territoriale au sein de laquelle il avait exercé, moins de deux ans auparavant, les fonctions de chef du service juridique et contentieux, l’exercice passé ou futur de fonctions administratives par le magistrat à l’occasion d’un détachement au sein d’une personne publique ne l’empêchant pas de connaître au contentieux d’actes adoptés par cette même personne publique (CE Ass., 15 avril 2024, n°469719).

 

Ainsi, par la décision commentée, le conseil d’Etat vient affiner la portée du principe d’impartialité (subjective) de la juridiction.

 

En principe conçu comme une garantie cardinale du procès administratif pour le justiciable, il est désormais loisible de se demander si le principe d’impartialité de la juridiction administrative ne demeure désormais pas plus théorique qu’opérant en pratique.